The Brazilian Federal Court of Accounts (TCU) and regulatory control: the problem of fungibility between determinations and recommendations
DOI:
https://doi.org/10.21056/aec.v26i104.2161Keywords:
Control, Regulation, Regulatory agencies, Legal certainty., Brazilian Federal Court of Accounts (TCU), ImprovementAbstract
This article examines two key instruments through which Brazilian Federal Court of Accounts (TCU) exercises its regulatory oversight powers — binding orders (determinações) and non-binding recommendations (recomendações) — presenting the conceptual distinctions between these two types of decisions and investigating their use in the Court’s practice through bibliographic and empirical (case law) research. The main finding is that the TCU at times conflates these instruments, applying them without due regard for their distinct legal requirements, thereby distorting their original purposes and creating an undesirable fungibility. Drawing on concrete examples, the article advocates for greater rigor in distinguishing between binding orders and recommendations — a shift that tends to enhance the potential of the latter, since their non-binding character allows them to reach beyond strict legal boundaries.
References
BIANCHI, Bruno Guimarães; FERNANDES, Paulo Vinicius Liebl. O papel do Tribunal de Contas da União nos processos de desestatização. Revista de Contratos Públicos – RCP, Belo Horizonte, ano 11, n. 21, p. 71-87, mar./ago. 2022.
BRAGA, André de Castro O. P. Resolução 315 do TCU: início de uma revolução no controle? Jota, 10/03/2021. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/controle-publico/resolucao-315-do-tcu-inicio-de-uma-revolucao-no-controle. Acesso em: 26 jul. 2025.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 277/2019. Plenário. Rel.: Ministro-substituto Marcos Bemquerer. Julgado em 13 fev. 2019. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/pesquisa/jurisprudencia-selecionada. Acesso em: 14 set. 2024.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 458/2014. Plenário. Rel.: Ministro-substituto André de Carvalho. Julgado em 26 fev. 2014. Disponível em: pesquisa.apps.tcu.gov.br/pesquisa/acordao-completo. Acesso em: 14 jan. 2025.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 729/2018. Plenário. Rel.: Ministro-substituto André de Carvalho. Julgado em 4 abr. 2018. Disponível em: pesquisa.apps.tcu.gov.br/pesquisa/acordao-completo. Acesso em: 14 jan. 2025.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 906/2015. Plenário. Rel.: Ministro Augusto Nardes. Julgado em 22 abr. 2015. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/pesquisa/acordao-completo. Acesso em: 11 maio 2025.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1081/2022. Segunda Câmara. Rel.: Ministro Antonio Anastasia. Julgado em 15 mar. 2022. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/pesquisa/jurisprudencia-selecionada. Acesso em: 14 set. 2024.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1201/2009. Plenário. Rel.: Ministro Aroldo Cedraz. Julgado em 3 jun. 2009. Disponível em: pesquisa.apps.tcu.gov.br/pesquisa/acordao-completo. Acesso em: 14 jan. 2025.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1265/2014. Segunda Câmara. Rel.: Ministro Raimundo Carreiro. Julgado em 1º abr. 2014. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/pesquisa/jurisprudencia-selecionada. Acesso em: 14 set. 2024.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1313/2010. Plenário. Rel.: Ministro Valmir Campelo. Julgado em 9 jan. 2010. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/pesquisa/acordao-completo. Acesso em: 11 maio 2025.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1614/2019. Plenário. Rel.: Ministra Ana Arraes. Julgado em 10 jul. 2019. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/pesquisa/acordao-completo. Acesso em: 11 maio 2025.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1941/2019. Plenário. Rel.: Ministro Augusto Nardes. Julgado em 21 ago. 2019. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/pesquisa/jurisprudencia-selecionada. Acesso em: 14 set. 2024.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2109/2006. Plenário. Rel.: Ministro Ubiratan Aguiar. Julgado em 14 nov. 2006. Disponível em: pesquisa.apps.tcu.gov.br/pesquisa/acordao-completo. Acesso em: 14 jan. 2025.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2139/2022. Plenário. Rel.: Ministro Bruno Dantas. Julgado em 28 set. 2022. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/pesquisa/jurisprudencia-selecionada. Acesso em: 14 set. 2024.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2466/2013. Plenário. Rel.: Ministra Ana Arraes. Julgado em 11 set. 2013. Disponível em: pesquisa.apps.tcu.gov.br/pesquisa/acordao-completo. Acesso em: 14 jan. 2025.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2515/2014. Plenário. Rel.: Ministro José Jorge. Julgado em 29 set. 2014. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/pesquisa/jurisprudencia-selecionada. Acesso em: 14 set. 2024.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2711/2020. Plenário. Rel.: Ministro Bruno Dantas. Julgado em 7 out. 2020. Disponível em: pesquisa.apps.tcu.gov.br/pesquisa/acordao-completo. Acesso em: 14 jan. 2025.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2838/2015. Plenário. Rel.: Ministro-substituto Weder de Oliveira. Julgado em 4 nov. 2015. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/pesquisa/jurisprudencia-selecionada. Acesso em: 14 set. 2024.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2905/2014. Plenário Câmara. Rel.: Ministro-substituto Marcos Bemquerer. Julgado em 29 out. 2014. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/pesquisa/acordao-completo. Acesso em: 14 set. 2024.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 8528/2017. Segunda Câmara. Rel.: Ministro Bruno Dantas. Julgado em 5 set. 2017. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/pesquisa/acordao-completo. Acesso em: 11 maio 2025.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Resolução TCU n. 315/2020. Dispõe sobre a elaboração de deliberações que contemplem medidas a serem tomadas pelas unidades jurisdicionadas no âmbito do Tribunal de Contas da União e revoga a Resolução-TCU 265, de 9 de dezembro de 2014. Disponível em https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/pesquisa/norma. Acesso em: 30 ago. 2024.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Resolução TCU n. 155/2002. Aprova o Regimento Interno do Tribunal de Contas da União. Disponível em https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/pesquisa/norma. Acesso em: 30 ago. 2024.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Gestão do setor público: estratégia e estrutura para um novo estado. In BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos; SPINK, Peter (orgs). Reforma do Estado e administração pública gerencial. 7. ed. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2006.
BRITTO, Carlos Ayres. O regime constitucional dos Tribunais de Contas. In: SOUZA, Alfredo José de. et al. O novo Tribunal de Contas: órgão protetor dos direitos fundamentais. 3. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2005.
CABRAL, Flávio Garcia. O ativismo de contas do Tribunal de Contas da União (TCU). Revista de Direito Administrativo e Infraestrutura - RDAI, v. 5, n. 16, p. 215–257, São Paulo: Ed. RT, jan./mar. 2021.
CARVALHO, Guilherme; HELLER, Gabriel; FORNI, João Paulo. As “cláusulas exorbitantes” 30 anos depois: notas sobre as prerrogativas da administração pública na Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Revista de Direito Administrativo, v. 284, n. 1, p. 157–188, 2025.
CARVALHO, Luciana Luso de. As agências reguladoras federais de serviços públicos e o controle do Tribunal de Contas da União. Belo Horizonte: Fórum, 2022.
DERBLI, Ludimila Santos. O Tribunal de Contas da União e a indústria do petróleo: uma super agência reguladora em formação?. Dissertação de Mestrado – Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getulio Vargas, Rio de Janeiro, 2019.
DOURADO, Rodolfo Maciel. O controle externo sobre as agências reguladoras de estado: limites e (im)possibilidades de atuação. Dissertação de mestrado – Escola Brasileira de Administração Pública da Fundação Getúlio Vargas (FGV), Rio de Janeiro, 2011.
DUTRA, Pedro; REIS, Thiago. O soberano da regulação: o TCU e a infraestrutura. São Paulo: Singular, 2020.
FERRAZ, Luciano. Controle da administração pública: elementos para a compreensão dos tribunais de contas. Belo Horizonte: Mandamentos, 1999.
FORNI, João Paulo; HELLER, Gabriel. Efetividade: polissemia e utilização como parâmetro do controle externo no Tribunal de Contas da União. Revista de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 23, n. 90, p. 173-192, abr./jun. 2025.
FORNI, João Paulo Gualberto; NASCIMENTO, Roberta Simões. O Tribunal de Contas da União (TCU) e o controle da regulação: determinações, recomendações e sugestões para aprimorar seu uso [dataset]. 2026. Figshare. DOI: https://doi.org/10.6084/m9.figshare.32771499.
FORNI, João Paulo Gualberto. A consensualidade no TCU: fundamentos teóricos, enquadramento jurídico, oportunidades de aperfeiçoamento e riscos associados. Monografia submetida ao Prêmio Ministro Guilherme Palmeira. Brasília: Tribunal de Contas da União, 2024.
FORNI, João Paulo Gualberto. Controle de constitucionalidade pelo TCU: uma proposta de revisão da Súmula 347 do STF. Revista do TCU n. 146, jul./dez., 2020.
FORNI, João Paulo Gualberto; LIMA, Luiz Henrique. Acordo de não persecução civil: o choque entre o art. 17-B, § 3º, da Lei de Improbidade Administrativa (reformada pela Lei nº 14.230/2021) e a autonomia constitucional do Tribunal de Contas. Revista do TCU, Brasília, n. 152, p. 41-65, 2023.
HELLER, Gabriel. Controle externo e separação de poderes na Constituição de 1988: fundamentos e eficácia jurídica das determinações e recomendações do Tribunal de Contas. Dissertação de Mestrado em Direito, Centro Universitário de Brasília (Uniceub), Brasília, 2019.
HELLER, Gabriel; FORNI, João Paulo. Entre cautelaridade e efetividade: possibilidades e limites da concessão de tutela de urgência pelo Tribunal de Contas da União na fiscalização de contratos. Interesse Público – IP, Belo Horizonte, ano 27, n. 150, p. 135-164, mar./abr. 2025.
HELLER, Gabriel; SOUSA, Guilherme Carvalho e. A melhoria da gestão pública e o controle externo à luz da Resolução n 315/2020 do Tribunal de Contas da União. In: Gilberto Bernardino de Oliveira Filho; Nathalia Leone Marco. (Org.). A boa gestão pública e o novo direito administrativo: dos conflitos às melhores soluções práticas. São Paulo: Soluções em Gestão Pública, 2021, p. 150-163.
INTOSAI. Overview. Disponível em: https://www.intosai.org/about-us/overview. Acesso em 24 abr. 2025.
LOTTA, Gabriela; MONTEIRO, Vera (coord.). O fenômeno do apagão das canetas: efeitos da dinâmica do controle para servidores e para políticas públicas de áreas-fim. São Paulo: Fundação Tide Setubal, 2024.
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo; PALMA, Juliana Bonacorsi de; REHEM, Danilo, MERLOTTO, Nara; GABRIEL, Yasser. Reputação institucional e o controle das Agências Reguladoras pelo TCU. Revista de Dir. Administrativo, Rio de Janeiro, v. 278, n. 2, p. 37-70, maio/ago. 2019.
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo; PALMA, Juliana Bonacorsi de. Diálogos fora de esquadro: o controle das agências reguladoras pelo Tribunal de Contas da União. Revista Brasileira de Estudos Políticos, Belo Horizonte, n. 120, p. 203-236, jan./jun. 2020.
MEDEIROS, Bernardo Abreu de. Os controles em xeque: entre a hipertrofia e a ineficácia do controle das políticas públicas – uma análise do Tribunal de Contas da União. Tese de doutorado – Universidade Federal do Rio de Janeiro. Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento, Rio de Janeiro, 2022.
MENDONÇA, José Vicente dos Santos; TOSTA, André Ribeiro. Regulação econômica no Brasil: fundamentos características e atualidade. In: HEINEN, Juliano (org.). Direito da regulação: teoria e prática dos setores regulados. Salvador: Juspodivm, 2021.
MENEZES, Monique. Autonomia e controle das agências reguladoras: o papel do Tribunal de Contas da União no arranjo regulatório brasileiro. Curitiba: Íthala e Teresina: Edufpi, 2015.
MONTEIRO, Vera; ROSILHO, André. Agências reguladoras e o controle da regulação pelo Tribunal de Contas da União. In: PEREIRA NETO, Caio Mário da Silva; PINHEIRO, Luís Felipe Valerim (Orgs.). Direito da infraestrutura. São Paulo: Saraiva, 2017. v. 2.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014.
NASCIMENTO, Roberta Simões; FORNI, João Paulo Gualberto; SOARES, Fabiana de Menezes. Precisamos de um guardião da regulação? A função de regulatory oversight body nos Estados Unidos e no Brasil. Revista Estudos Institucionais, Rio de Janeiro, v. 11, n. 3, 1034-1070, 2025.
PARANHOS, Ranulfo et al. Uma introdução aos métodos mistos. Sociologias, a. 18, n. 42, p. 384-411, 2016.
PEREIRA, Gustavo Leonardo Maia. O TCU e o controle das agências reguladoras de infraestrutura: controlador ou regulador? Dissertação de Mestrado – Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas, São Paulo, 2019.
ROSILHO, André. Tribunal de Contas da União: competências, jurisdição e instrumentos de controle. São Paulo: Quartier Latin, 2019.
ROSSI, Danilo Valdir Vieira. O Tribunal de Contas e a qualidade da democracia: um comparativo entre modelos institucionais. Tese de doutorado – Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, São Paulo, 2017.
SABENÇA, Sandro Zachariades. O TCU e o controle operacional das agências reguladoras: uma análise empírica. Dissertação de mestrado. Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getúlio Vargas, Rio de Janeiro, 2019.
SUNDFELD, Carlos Ari; CÂMARA, Jacintho Arruda. O Tribunal de Contas da União e a regulação. Fórum de Contratação e Gestão Pública – FCGP, Belo Horizonte, a. 14, n. 159, p. 32-37, mar. 2015.
WILLEMAN, Marianna Montebello. Accountability democrática e o desenho institucional dos tribunais de contas no Brasil. 2 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2020.
ZYMLER, Benjamin. Direito Administrativo e Controle. 4. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2015.
Downloads
Published
Issue
Section
License
Copyright (c) 2026 João Paulo Forni, Roberta Simões Nascimento
This work is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial-NoDerivatives 4.0 International License.
Authors who publish in this Journal agree to the following terms:
- Authors retain copyright and grant the A&C - Administrative & Constitutional Law Review the right of first publication with the article simultaneously licensed under the Creative Commons - Attribution-NonCommercial-NoDerivatives 4.0 International which allows sharing the work with recognition of the authors and its initial publication in this Journal.
- Authors are able to take on additional contracts separately, for non-exclusive distribution of the version of the paper published in this Journal (eg.: publishing in institutional repository or as a book), with a recognition of its initial publication in this Journal.
- Authors are allowed and encouraged to publish their work online (eg.: in institutional repositories or on their personal website) at any point before or during the submission process, as it can lead to productive exchanges, as well as increase the impact and the citation of the published work (see theEffect of Open Access).
